Qué se puede esperar del Legislativo

LaNación.com.ar – El Congreso sólo refrenda las decisiones del Ejecutivo. Esta crítica tan frecuente se apoya, en mi opinión, en un conjunto de expectativas que ni el diseño constitucional ni las democracias contemporáneas permiten alentar.

En primer lugar, nuestra Constitución no descansa en el principio de equilibrio de poderes entre Ejecutivo y Legislativo. Con las reformas de 1994, terminó por inclinar fuertemente el fiel de la balanza en favor del primero. Así, las atribuciones legislativas de la presidencia son más poderosas que las del mismo Congreso. En efecto, la Constitución otorga al Ejecutivo la iniciativa legislativa, el poder de decreto, autoriza la delegación legislativa y, además del veto total, habilita la promulgación parcial de los vetos parciales. Con estos recursos en manos de la presidencia, el grado de activismo del Congreso depende de circunstancias excepcionales.

Tampoco se sostiene la división entre Ejecutivo y Legislativo. No la encontramos en las democracias contemporáneas. La causa: el papel de los partidos políticos que juntan lo que la arquitectura institucional pretende separar. En efecto, las solidaridades partidarias crean un puente entre ambos poderes, rompiendo los límites entre uno y otro. No puede ser de otro modo: todo gobierno democrático necesita contar con apoyos legislativos. En este marco, la división que importa en las democracias no es entre Ejecutivo y Legislativo sino entre gobierno y oposición. Dado que las más de las veces la unidad de propósitos vincula al presidente con su mayoría en el Congreso, el contrapeso recae en la oposición. Por cierto, si esta carece de recursos institucionales o se encuentra fragmentada, su capacidad, cuanto menos de hacer oír su voz en el Congreso, es limitada.

Una segunda razón por la que el Congreso no puede ser una institución de mayor gravitación es la deficiente valoración que recibe de los propios políticos. Hace un tiempo, escribí en estas mismas páginas, en relación a una encuesta que comparaba las opiniones de legisladores chilenos y argentinos, que para los argentinos el Congreso era un lugar de paso. Lo ponía en evidencia la baja tasa de reelección, el escaso interés por el trabajo en comisión y la mayor preocupación por la política provincial. Dado nuestro régimen federal, los incentivos están más volcados a la política local que a la nacional. Se explica, entonces, la predisposición de diputados y senadores a delegar atribuciones en el Ejecutivo para concentrarse, más bien, en la micropolítica o en la política simbólica.

Sumados ambos factores, la conclusión más realista es el desempeño poco activo e intermitente por parte del Congreso. No obstante ello, la historia reciente muestra que su papel en el mantenimiento de la institucionalidad democrática ha sido ciertamente clave en las situaciones de crisis por las que atravesamos.