La creciente importancia económica y política de las retenciones

Eleconomista.com.ar- Por Carlos Bonvecchi. El complejo y prolongado conflicto que se ha suscitado entre las máximas autoridades del país y las entidades representativas de la mayoría de los productores agropecuarios en torno a la forma en que se reparte la mayor renta originada, por un lado, en la vigencia de elevados precios internacionales de las commodities y, por el otro lado, en la todavía tendencia alcista en el crecimiento de los valores de los alimentos que el país produce y exporta, ha proyectado a un primer plano la cuestión de las retenciones a las exportaciones. El debate alrededor de este controvertido impuesto reconoce numerosas aristas. Así, desde el punto de vista jurídico se cuestiona, entre otros aspectos, su validez a partir del argumento de que su aplicación no ha respetado el principio de legalidad; esto es, que el nacimiento de la obligación impositiva sólo puede producirse a partir de la sanción de una ley formal que la establezca; en este caso, por parte del Congreso. Sin embargo, no son pocos los casos en que ese principio ha sido vulnerado; en particular, a partir de la delegación de facultades que los legisladores hacen a favor de la Administración Nacional, sobre todo en ocasión de situaciones de emergencia. Vinculado a este principio se encuentra el de seguridad jurídica que, en esencia, señala que no sólo es necesaria la sanción de una ley formal sino, también, que la misma se encuadre dentro de ciertos límites para evitar arbitrariedades por parte del Estado; en especial, en cuanto al sujeto imponible, la base imponible y el nivel de la tasa de imposición aplicada.
La mirada económica
Desde la perspectiva económica, dos aspectos han ganado terreno en el debate reciente. Ambos se vinculan con los objetivos que se persiguen con la aplicación de este tributo a las ventas externas: de un lado, gravar las rentas extraordinarias originadas en la explotación de recursos naturales; y del otro lado, desvincular los precios internos de los internacionales para reducir el impacto del aumento de éstos últimos sobre los niveles de consumo interno. Respecto del primero, se cuestiona la arbitrariedad de gravar casi con exclusividad a la producción agropecuaria cuando, actualmente, existe un número no desdeñable de actividades que se han visto favorecidas por la mejora de las condiciones externas: desde sectores industriales y de servicios, pasando por el turismo y los negocios inmobiliarios. Respecto del segundo, el debate discurre sobre si el gravamen es conveniente que sea fijo o móvil, como así también si la aplicación de retenciones es la forma más eficaz de llevar a cabo una política redistributiva que proteja a los sectores más vulnerables de la sociedad de las alzas y fluctuaciones de los precios externos de los alimentos. Al respecto, la aplicación de una retención fija reduce el nivel del precio en el mercado doméstico; pero no lo desvincula de las fluctuaciones posteriores. Es decir, que son convenientes de aplicar cuando los precios son elevados y estables. En cambio, cuando las oscilaciones son persistentes y con clara tendencia alcista, parece recomendable el uso de retenciones móviles. En todo caso, la cuestión central reside en el valor y en las escalas de las tasas aplicables. En relación con la eficacia distributiva del uso de las retenciones, algunos argumentan que es más eficiente la aplicación del impuesto a las ganancias y a los bienes personales, ya que no distorsionan el proceso de asignación de los recursos. Otros sostienen, desde una perspectiva semejante, que sería más justa y equitativa una política de subsidios y compensaciones focalizada, exclusivamente, en los sectores sociales más necesitados y alguna franja de los sectores medios.
Pero hay otro aspecto relacionado con la aplicación de retenciones a las exportaciones y que se vincula con el fortalecimiento del centralismo económico (debilitamiento del federalismo fiscal) que lleva a cabo el gobierno nacional. En efecto, cuando se considera la evolución de la estructura de los recursos impositivos se advierte, con suma claridad, la creciente importancia que han adquirido los ingresos provenientes de la aplicación de derechos sobre el comercio exterior. Así, puede comprobarse que entre 2001 y 2007 la participación de los ingresos provenientes de la recolección de impuestos (ganancias, IVA, créditos y débitos en cuenta corriente, combustibles y otros) se redujo desde un 78,6% a un 68,6% del total. Dado que los aportes y contribuciones a la seguridad social mantuvieron su participación entre esos años en torno al 17,7% del total de los recursos tributarios, los ingresos originados en la aplicación de derechos sobre el comercio exterior pasaron del 3,7% en 2001 al 13,7% en 2007. Cabe advertir, en este último caso, que el incremento en la participación se origina, exclusivamente, en los derechos de exportación (pasan del 0,1% al 10,2% del total), ya que los aranceles de importación y demás gravámenes al comercio exterior mantuvieron su participación.
El crecimiento de la importancia de las retenciones dentro del total de los recursos tributarios queda aún más de relieve si se considera la evolución de dichos recursos en el primer cuatrimestre de los dos últimos años. Así, la participación de la recaudación de impuestos pasó del 66,7% al 63,5%; la de los aportes y contribuciones a la seguridad social del 20,3% al 19,1%; y la de los derechos al comercio exterior del 13% al 17,4%. Nuevamente, todo el incremento corresponde a los derechos de exportación (del 9,5% al 13,8%), ya que los demás tributos mantuvieron su participación. Más aún, si se atiende a la distribución, entre diferentes tipos de tributos, del aporte al crecimiento de los recursos tributarios totales entre los primeros cuatro meses de 2007 y 2008, puede comprobarse que mientras los impuestos explican prácticamente el mismo porcentaje del aumento absoluto total (56%), los aportes y contribuciones a la seguridad social pierden gravitación (del 30,8% en 2007 al 16,3% en el corriente año), al tiempo que los derechos sobre el comercio exterior dan cuenta ahora del 27,4% (23,7% corresponde a las retenciones a las exportaciones) del incremento total de la recaudación (13,2% el año anterior).
La cuestión política
Dado que los gravámenes sobre el comercio exterior no se coparticipan con las provincias, la creciente gravitación de las retenciones dentro de la recaudación total tiene, como una de sus consecuencias, la caída de la participación de las jurisdicciones subnacionales dentro del reparto de los recursos tributarios: en el primer cuatrimestre de 2006 recibieron el 26,5% del total; en igual lapso de este año el 25%. Es sabido que este debilitamiento de las provincias tiene un correlato político inevitable: la creciente dependencia de los gobernadores e intendentes de los favores nacionales para llevar adelante la administración de sus respectivas jurisdicciones.
En este contexto, resultan claras las razones que llevaron a la decisión de los productores agropecuarios de no comercializar granos y oleaginosas con destino a los mercados externos. En efecto, ello impacta de manera significativa y negativa sobre uno de los instrumentos centrales del gobierno para sostener y reforzar el centralismo fiscal y, también, sobre la solidez y estabilidad del entramado de relaciones con gobernadores e intendentes. Al respecto, de acuerdo con los datos de abril pasado, por día hábil se recaudaron alrededor de 136 millones de pesos en concepto de derechos de exportación. Ello implica que si la medida no se extiende más allá de los ocho días anunciados, el gobierno nacional dejaría de recaudar casi 1.100 millones de pesos; esto es, alrededor de 345 millones de dólares. A esta pérdida debería sumarse la reducción de las reservas internacionales en más 1.200 millones de dólares originada en el deterioro del clima económico nacional. Pero los costos no se limitan a ese aspecto. El debilitamiento de la actividad económica y comercial en las zonas rurales deteriora también la recaudación de impuestos, tasas y contribuciones provinciales y municipales; circunstancia que genera un clima de creciente conflictividad entre los gobernadores e intendentes con las autoridades nacionales.